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虚位以待益埃毕集团

透过五个问题可看出PPP发展

2016-9-6 13:20| 发布者: EaBIM门户编辑| 查看: 1205| 评论: 0|来自: 《施工企业管理》

摘要: 一、积极投身PPP是施工企业必然的战略选择  中国经济正发生着深刻的变化,支撑过去高速发展的生产要素不再,供需的内在矛盾改变,供需结构失衡,原有的市场供需动态平衡被打破。相应地,工程承包市场也发生着深刻 ...

一、积极投身PPP是施工企业必然的战略选择


  中国经济正发生着深刻的变化,支撑过去高速发展的生产要素不再,供需的内在矛盾改变,供需结构失衡,原有的市场供需动态平衡被打破。相应地,工程承包市场也发生着深刻的变化:房价持续增长预期不再,房子难卖,房地产投资迅速下滑,房地产项目减少,承接房地产项目的风险陡增;失去土地财政的支撑,平台公司融资受限,政府无力投资更多公共设施,招投标项目减少,形成一个项目上百家投标,中标如中彩的局面;BT模式被叫停……工程承包市场增速急速下降,市场结构改变。


  市场在关上一扇门的时候,也会打开一扇窗。在中国继续城镇化的进程中,尚有大量基础设施需要建设,PPP作为提高投资效率,提高公共服务水平,解决财政不足的重要工具,自上而下推行开来。在中央政府的推动下,PPP项目如雨后春笋般涌现,各地纷纷推荐PPP项目,最近短短两个月,仅三个省份,推介项目投资额就近2万亿。更多PPP项目还在准备推介的路上,预计全国目前拟推介及已推介PPP项目投资额将超过20万亿。在PPP基础上衍生出的“类PPP”模式不断涌现。


  对于施工企业而言,面对突如其来的建筑市场的严冬,积极投身PPP,是企业生存发展的必然战略选择。


二、PPP项目的分类与选择


  面对PPP项目,可以有不同的分类方法:


  ①按行业分,有污水处理、自来水处理、垃圾处理、市政道路、高速公路、水利工程、医院、城市管网、土地一级开发、保障房安置房……;


  ②从投资角度,按还款来源分,有经营性项目(主要靠特许经营收费权还款的高速公路、自来水处理等)、非经营性项目(主要靠政府购买服务的保障房安置房、土地一级开发、市政道路等)、部分经营性项目(还款来源由政府购买服务与收费权共同构成);


  ③按运营所占比重分,有强运营性项目(污水处理、自来水处理、垃圾处理等)、弱运营(市政道路、水利工程、土地一级开发等);


  ④其他分类方法。作为施工企业,按运营所占比重分类和按投资还款来源对PPP项目进行分类,更能体现施工企业参与PPP项目,与过去单纯做工程总承包的不同。


  从投资角度,按还款来源对PPP项目进行分类,更注重对还款来源的风险控制。对于经营性项目,对预期收费的测算,收费保底条件的评估成为重中之重,对未来20-30年的收费进行准确预测,有很大的不确定性;对于非经营性项目,对政府购买服务的资金(回购资金)保障的评估,成为重中之重,目前《预算法》及PPP相关政策,对进入财政预算的资金支出,提供了强有力的保障;对于部分经营性项目,两方面都要做好评估。


按运营所占比重角度,对于强运营性项目,企业是否有相应的运营能力成为最重要的影响因素。


  综合两方面因素,施工企业参与PPP项目,难度依次由“经营性+强运营”项目向“非经营性+弱运营”项目递减。其中,经营性的占比与运营强弱高度相关,经营性项目往往是强运营项目,非经营性项目更多是弱运营项目。“经营性+强运营”项目更接近于过去常见的BOT,运营在项目成败中体现了更大的作用,“非经营性+弱运营”项目更接近于大家熟悉的BT,工程建设在项目成败中体现了更大的作用。当前基础设施的需求结构中(投资额结构),“非经营性+弱运营”项目占比更大,真正的“经营性+强运营”项目占比相对较小,这从财政部公布的第二批示范项目的结构构成可见一斑(“非经营性+弱运营”项目约占投资额的80%)。


     作为新生且复杂的中国式PPP,政府、社会资本和咨询服务机构,都在探索中,政策法规不完善,没有成熟的合作模式,其难度可想而知。“天下难事必作于易”,基于过去较成熟的BOT,扩大适应范围,运用于“经营性+强运营”项目,不断演进;基于BT,依据政策要求,改造BT的交易模式,使之符合PPP的要求,将成为PPP探索期最为重要的方式和突破口。“非经营性+弱运营”项目由于占比大,操作相对更容易,对施工企业的要求相对更低,施工企业在项目中的作用更大,在近期,将成为施工企业参与PPP的主流项目。


三、把BT改造为PPP


  《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(43号文)斩断了政府融资平台的融资功能,《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(463号文)叫停了BT模式,《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》的严格执行,堵住了地方政府用土地抵押担保的融资通道,面对大量需要建设的公益性公共服务设施,要走新的路子。


  山永远阻挡不住水的前进,有巨石阻挡,就有旁路可开。新《预算法》的颁布和实施,为原来的BT项目和政府招投标项目改造为PPP项目,提供了强有力的支撑:政府购买服务(回购)的资金,一旦列入财政预算并经人大批准,其如期支付就有了保障(新《预算法》第九十三条规定,对于“违反本法规定改变预算支出用途、拨付预算支出资金”的,不但要求责令改正,对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员要依法给予降级、撤职、开除的处分),这个保障,比过往担保、抵押以及政府的承诺函,更加可靠。


  对于政府购买服务(回购)的资金,列入财政预算,以政府财政预算做托底,算不算政府担保,业内有争议,有不同的声音,但这个问题不应该是企业过多考虑的问题,是专家学者和政府应该考虑的问题。目前相关政策法规允许并支持这么做,企业要赶紧抓住机会做,等着争论清楚了,好项目都被做完了,正如BT刚出来时,政府给的条件很好,利润空间大,等BT成熟了,利润空间小了,风险却越来越大了。


  把BT项目和政府招投标项目改造为PPP项目,政府购买服务的资金列入了财政预算,并不意味着没有风险,如果真的出现政府财政无力支付,上级政府是否会兜底,最终会如何处理,现在还是未知数。企业在选择项目时,尽可能选择财力雄厚、可调配资源广泛的政府进行合作,项目的规模与政府的财力相称,把项目资金回收的风险降到最低。


  改造BT为PPP,主要注意几个问题:一是项目周期不得少于10年(最好设计为10年,目前金融机构能够接受10年期的投资,超过10年的项目,金融机构认可度低);二是项目采购服务或者租费等列入跨年度财政预算,并经人大决议批准;三是列入PPP项目库,至少是列入地市级PPP项目库;四是有物有所值及财政承受能力评价报告。其中前三条是关键,第四条本身没有很强约束的执行标准,相信大家有办法解决。



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